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            引入與融合:PPP模式下我國公共體育場館運營問題研究

            作者:未知

              摘要:PPP模式(public―private partnerships)即融資模式也稱公私合營模式。文章運用文獻資料法和專家訪談法以PPP模式為載體對此模式引入體育場館的各種問題進行考察,從國家相關政策法規不完善、相關招投標過程存在公平性問題、政府與企業利益指向相沖突、政企之間缺少有效溝通等方面,揭示了目前我國體育場館引入PPP模式存在的問題。基于此,依據我國國情以及體育場館發展實際情況,通過進一步分析與歸納上述問題的基礎上,文章提出以下場館運營PPP模式的有效融合途徑:(1)完善PPP模式相關政策法規,推動體育場館運營穩步前進;(2)營造公平的招投標環境,激發企業加入場館運營管理積極性;(3)立足政企雙方共同利益,激發企業資本活力;(4)建立聯合體內部有效溝通機制,提高體育場館運行有效性。為解決我國體育場館引入與融合PPP模式存在問題提出針對性解決建議。
              關鍵詞:PPP模式 體育場館 問題 建議
              中圖分類號:G812 文獻標識碼:A 文章編號:2096―1839(2018)8―0136―04
              1 引言
              PPP模式是指政府與社會資本之間為了合作建設城市基礎設施項目,或是為了提供某種公共物品和服務,彼此形成一種伙伴式合作關系[1],該定義中所指的合作不僅是指資金合作,還包括品牌、技術、管理等其它方面的合作[2],是政府與企業通過簽署合同達成協議,合同期滿之后,企業仍把特殊經營權交還政府。因此,十分適宜于產權國有化但需要社會力量引入發展的產業。目前,PPP模式作為國際上通行的融資模式,已經廣泛應用于公共設施的建設中,被證明是比較適合大型體育場館建設的一種融資方式。[3]
              2012年據國家體育總局公布我國各類公共體育場館總數已達到110多萬個,其中大多數場館經營主要采用體育行政事業單位管理模式[4],上述管理模式直接給政府帶來嚴重的財政負擔,同時對場館的后期運營管理造成巨大困境。之后,我國部分公共場館順應時代發展要求,大膽引入PPP模式來進行體育場館的融資建設和運營管理,取得了良好的效果。然而,由于PPP作為新興的模式引入至場館管理和融資后,在原有制度性障礙、經驗不足等一系列問題的影響下,出現了諸多發展弊病。因此,本文試圖在總結現有場館PPP模式運用中存在問題的基礎上,分析和歸納其導致的深層制因,從而為其合理發展提供有效的解決途徑。
              2 體育場館運營引入PPP模式存在的問題
              2.1 國家相關政策法規不完善,體育場館運營不穩定國家政策法規是推動各項事業發展的關鍵所在,PPP模式在體育場館的有效引入同樣?x不開國家政策法規的保障,然而多年來,其引入和運用過程中,依然存在制度尚不完善而導致場館運營不穩定的問題。目前,PPP項目的管理主要參照《特許經營法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》(簡稱《招投標法》)等,但上述法律尚未全面地涉及PPP項目建設中可能發生的各種問題。[5]如《特許經營法》中強調政府與企業合作更多是垂直關系,即政府授權企業獨立建造或經營場館,使得場館公益性缺失和自主經營風險過大;《招投標法》強調評標時常依據最終報價的高低來決定是否中標,該評標辦法不夠科學化,影響招標方決策,最終阻礙招投標工作的順利進行。
              此外,2015年修訂的《中華人民共和國稅收征收管理法》中,就大型公共設施公私合營方面的具體優惠政策尚無明確提出,因此,在無有效的稅收優惠政策鼓勵下,使得大部分社會力量并無積極的意愿,實際參與公私合營的PPP場館運營項目。以及,跨國企業集團在利用PPP模式參與我國大型體育場館建設時,不僅會遵循我國的法律法規,也會遵循國際慣例,但我國現行的與PPP模式相配套的法律法規與國際慣例之間存在一定的沖突,主要表現在規則的缺失和規則體系之間的不協調、不配套、不合理等方面。[6]因此,政府應該在相關政策法規中,進一步完善場館運營PPP項目優惠政策,推動社會力量的積極參與和有效運營。
              2.2 相關招投標過程存在公平性問題,場館后期運營水平降低
              PPP模式引入公共體育場館運營,是政府通過招標程序,使具有符合標準的企業進入場館運營管理,這需要參照我國相關招投標法具體實施。目前,我國相關行業招投標,主要是依照《招標投標法》相關條例執行,并對相關事項進行了明確的規定。《招標投標法》第五條規定:招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則,同時,第二十二條規定:招標人不得向他人透露已獲取招標文件的潛在投標人的名稱、數量以及可能影響公平競爭的有關招標投標的其他情況。第三十二條規定:禁止投標人以向招標人或者評標委員會成員行賄的手段謀取中標。
              上述條例明確指出需要招投標雙方秉持公平、公正的原則來進行招投標活動。然而,在部分場館項目建設招投標過程中,存在投方尚不符合公平性原則卻進入最終投標環節,或擅自泄露投標信息的現象。2006年,黃某作為湖南省機械設備成套局工程服務處副處長,在具體負責中南大學新校區體育場建設項目的招標工作中,提前將該評標辦法、招投標時間等事項,告知投標人之一李某,最后其掛靠的湖南省第五工程公司中標,李某為了感謝黃某,送其兩萬元現金,此舉已構成違法犯罪行為。
              上述現象招投標虛假和泄密行為屬于經濟性犯罪,存在嚴重的公平性缺失問題,將進一步導致一系列問題連續發生:(l)PPP模式引人體育場館的公平環境受到影響;(2)企業加入體育場館管理運營的積極性降低;(3)在不公平性情況下引入的企業,自身管理運營能力相對較弱,導致體育場館的運營管理有效性并不高,因此,體育場館引入PPP模式的作用并不明顯。
              2.3 政府與企業利益指向相沖突,企業預期收益不足
              政府與企業之間發生利益指向沖突,究其原因在于政府與企業對體育場館價值功能的取向不同而造成,即政府對體育場館更多注重的是它的公益性,從哪方面出發才能創造更大的公益價值,而企業更看重的是體育場館所帶來的商業性與經濟價值,雙方在公益價值與經濟價值之間的博弈,造成了雙方的利益分歧,導致企業的盈利與預期收益相背離。例如,國家體育場-鳥巢的運營管理當中,政府要求企業減少商業性的運行行為,導致場館運營企業的盈利收入大幅減少。同時,北京市政府限制國家體育場內的商鋪數量,并要求在國家體育場的周圍也禁止興建新的大型商業設施。[7]   企業參與到場館的運營當中無非是想獲得更多的盈利,如果企業在與政府聯合運營體育場館的過程當中,帶給企業自身更多的是虧損而不是盈利,企業便會主動放棄對體育場館的特殊經營權,退出場館的運營與管理,PPP模式亦將自動消失。
              2.4 政企之間缺少有效溝通,場館運營有效性降低
              PPP模式是政府與企業這個聯合體對體育場館發揮作用的模式,在這一過程當中,不是政府或者企業單方面的努力來促進體育場館發展的,這是一種互利共贏的模式,需要雙方相互溝通共同進步。如果在管理運營當中,政府與企業只顧自身發展來管理運營體育場館,這種缺少溝通的方式對場館的發展只會起到消極的作用,不利于場館的有效運營。
              例如,國家體育場“鳥巢”的管理當中政府與企業之間存在爭議但缺少有效的溝通,“鳥巢”原本要建2000個停車位,但北京市政府要為奧運會公園建一個大的停車場,就要求項目公司減少1000個車位的建設,這就導致了停車位的不足,許多人只能把車停在北京市政府的停車場再步行前往“鳥巢”,對“鳥巢”商業運營帶來了不利影響,影響企業的可觀收入。政府與企業之間存在爭議又缺少有效溝通,直接對PPP模式以及體育場館的發展產生消極影響,嚴重打擊企業與政府合作的積極性。
              3 體育場館運營有效融合PPP模式的途徑
              3.1 完善PPP模式相關政策法規,推動體育場館運營穩步前進
              《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(2010)中第十七條明確指出:鼓勵民間資本參與體育產業發展,該意見為場館運營PPP模式的引入提供了較為明確的政策保障。但是,我國相關場館運營PPP模式政策的缺失,主要存在公私合作關系不明確和激勵措施不足的問題。因此,建議在原有政策法規的基礎上,并根據我國體育場館PPP運營模式存在的問題和特點,從政策文本全面性和具體實施可操作性上做進一步的完善。
              第一,全面性。在完善我國PPP項目融資立法體系的過程中,首先要提高PPP項目融資的法律權威性;其次要搭建起以國家“基本法”為主,以地方政府配套法律文件為輔的系列項目融資法律框架。[6]PPP模式引入公共體育場館需要清晰、完善的政策法規予以保證,需要對政企雙方各自應承擔的責任、義務與風險進行明確界定。一方面,相關政府機構應在現有政策法規基礎上,針對場館PPP模式運營存在的一系列問題,在政策法規上再做進一步的完善。國家政策的進一步完善,在大方向上給地方政府制定相關政策提供參考意見;另一方面,各地方也應該依據當地特色,建立符合當地實際的關于PPP引人場館運營管理當中的相關政策法規。
              第二,可操作性。建議在具體優惠政策中加以完善,使之具有可操作性:(1)在經濟優惠政策上,應該首先鼓勵PPP場館運營模式,使用國家政策性銀行貸款和外國政府貸款,同時允許保險基金、住房基金等大型基金在公共產品領域投資[1];(2)在稅收優惠政策上,對企業進入場館運營或引入后的實際實施過程中,給予一定的減免政策;(3)在準入門??政策上,在投資、融資、市場準入等方面放寬政策限制,減少審批程序,簡化審批手段,同時在引入企業方面,以引入有實力大型企業為主,也要給中小型企業一定的機會,深度激發社會資本參與的積極性。
              3.2 營造公平的招投標環境,激發企業加入場館運營管理積極性
              公正合理的招投標過程是政企有效合作的開端,可最大限度地發揮企業的積極性。雖然,《招標投標法》在公平問題上有嚴格的規定,但是在具體實施過程中仍存在一些不公平現象,破壞了招投標公平環境,最終導致企業參與場館運營管理的積極性降低、中標企業實際水平不足,以及后期場館運營效率不高等一系列問題的發生。因此,建議舉辦多種培訓會,強化營造公平環境的智力支持,以及利用互聯網擴大招投標過程的透明度,從教育與互聯網兩大方面營造公平的招投標環境。
              第一,強化智力支持。一方面,規定政府各級干部完成網絡教育課程的學習要求,教育課程當中設有相關反腐敗的法規條例顯示及問答題。另一方面,組織開展多種多樣的培訓會,加大對政府干部的培訓力度,強化營造公平環境的智力支持。
              第二,招標過程透明。建議結合互聯網提高信息公開的透明度,營造更加公平的環境:(1)地方政府應在政府網站中發布相關招投標信息,對各項要求在網站上應有明晰的公布。(2)在各項招標當中,例如會議、評審等環節全程使用直播,使得其它企業與社會大眾共同參與,對各環節進行監督。(3)利用微信,微博等平臺及時發布相關信息,在平臺中開通互動渠道,企業與政府與民眾能夠進行溝通。信息化時代,利用互聯網與招投標相結合,對提高公平性具有一定的積極影響。
              3.3 立足政企雙方共同利益,激?l企業資本活力
              項目收益是社會資本投資者參與體育場館PPP項目的關鍵指標[8]。政府與企業所站的角度有一定差別,政府在體育場館的定位中始終秉持的是公益性的觀點,而企業則是以獲得最大利益為出發點。面對上述現狀,本研究從全面性以及可操作性上給出相應建議。
              第一,全面性。一方面,要明確體育場館的初衷,體育場館的建立本身以公益性為主,面向社會大眾以全民健身為重點,在PPP模式引入體育場館運營管理當中,應明確政府的主體地位,發揮政府的領導作用,但領導并不等于絕對領導,注意一定的“度”,在和諧的環境中促進政企對體育場館的聯合管理。另一方面,發揮政府主體作用的同時不能忽視企業的關鍵作用,體育場館的運營兼顧公益性的同時也要關照企業的營利性,企業的一些營利性活動政府也要給予適當寬松的環境,激發企業資本活力。
              第二,可操作性。(1)政企聯合開展公益性體育培訓,如針對民工子弟或特殊孩童開設公益性足球培訓班,真正發揮體育的本質職能全民健身公益化。(2)體育場館商鋪數量的建設,以及開展演唱會賺取利益的行為,在不影響體育場館正常運作的情況下,政府應給予寬松環境,適當增加商鋪數量以及演唱會的開展。(3)政企之間應多加換位思考,從對方角度出發來看待場館的管理運營,為體育場館的良好發展發揮各自最大潛能。   3.4 建立聯合體內部有效溝通機制,提高體育場館運行有效性
              管理者的最基本功能是發展與維系一個暢通的溝通管道。政府與企業在體育場館的管理中雖權責明確各司其職,但是有效的溝通必不可少,雙方在相互溝通的前提下才能使體育場館的運營更加順利。針對因雙方溝通缺失而導致的場館運行不暢等問題,本文建議從完善政企合作合同內容,以及營造輕松的溝通氛圍,建立聯合體內部有效溝通機制這兩面加以改進。
              一方面,政府與企業在簽訂合同時,在內容上應有明確規定,在合作的過程中每年或者每月應有幾次見面會談,在會中應就前一階段體育場館的管理中出現的問題加以討論,為如何處理問題擬定共同的解決方案。以及對下一階段體育場館該如何發展提出各自意見,投票表決采用哪方決定亦或者采取雙方共同建議。
              另一方面,為建立有效的溝通機制應營造寬松的溝通氛圍。良好的溝通氛圍才能使政府與企業的合作更加順暢,溝通氛圍的更加融洽一大部分要來自政府的態度,受傳統管理模式的制約,我國政府在各類事物的管理當中一直處于“領導者”的位置,雖然政府仍是體育場館運營的主體,但是企業的加入,政府應該視企業為最親密的伙伴,要以“無話不談”的態度與企業加強溝通,提高體育場館運行有效性。
              4 結語
              隨著我國綜合實力的快速發展,國家對體育產業的發展愈發重視,作為體育產業發展重心的體育場館也得以快速發展,并被認為是發展潛力巨大的朝陽產業。但一直以來受政府主導作用的影響,企業資本活力在體育場館中發揮作用甚少,因此PPP模式引入體育場館運營管理過程中出現較多問題。PPP作為一種新型的模式在引入到體育場館的建設、管理當中雖然存在諸多問題亟待解決,但是它對于體育場館的發展有其獨特意義。本文探討PPP模式引入與融合公共體育場館運營管理當中存在的問題,究其深層次致因在于國家政策法規即制度層面的缺失,在制度缺失下政府與企業爭奪各自利益的過程中導致政企博弈事件的發生,長此以往政府與企業的合作將會出現各種問題,不利于體育場館引入與融合PPP模式。但是,國家在政策方面的進一步完善,PPP這一利益共孚、風險共擔的獨特模式,能夠有效地吸引社會資本的廣泛投入,實現政府與企業合作共贏的美好局面,推動我國公共體育場館良性發展。
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